WHISTLEBLOWING: COSA CAMBIA DOPO IL 1 LUGLIO 2020 ?

Elisa Boreatti

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Il 18 agosto 2020 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la delibera 01 luglio 2020 “Regolamento per la gestione delle segnalazioni e per l’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di illeciti o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001” (GU n.205 del 18-8-2020).

Ricordiamo che il “whistleblowing” è la segnalazione compiuta da un lavoratore, il “whisteblower” o “segnalatore di illeciti”, che, nello svolgimento delle proprie mansioni, si accorge di una frode, un rischio o una situazione di pericolo che possa arrecare danno all’azienda/ente per cui lavora, nonché a clienti, colleghi, cittadini, e qualunque altra categoria di soggetti.

Il “whistleblowing” è uno strumento legale atto a segnalare tempestivamente alle autorità  pericoli sul luogo di lavoro, frodi all’interno, ai danni o ad opera dell’organizzazione, danni ambientali, false comunicazioni sociali, negligenze mediche, illecite operazioni finanziarie, minacce alla salute, casi di corruzione o concussione e molti altri ancora.

La normativa di tutela dei segnalatori di illeciti varia da paese a paese e può dipendere dalle modalità e dai canali utilizzati per le segnalazioni.

Unione europea

Il 7 ottobre 2019 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la Direttiva EU 2019/1937 per la protezione dei whistleblower. Il testo è stato pubblicato in Gazzetta ufficiale il 26 novembre 2019.

Gli Stati Membri hanno tempo fino al 17 dicembre 2021 per recepire le nuove norme nel diritto nazionale.

La Direttiva introduce importanti misure per quanto riguarda la prevenzione e il contrasto della corruzione all’interno dell’Unione europea, e predispone standard minimi di protezione degli informatori. In particolare, la Direttiva si applica sia al settore pubblico che a quello privato e copre quasi tutti i settori in cui l’Unione europea è competente (Art. 2); fornisce tutela legale a un ampio numero di potenziali whistleblower (Art. 4) e stabilisce misure idonee a garantire la protezione degli informatori dalle ritorsioni (Art. 19 ss). Inoltre, impone la creazione di meccanismi idonei a tutelare e favorire le segnalazioni all’interno delle società/amministrazioni (Art. 8) e stabilisce l’obbligo di rispondere e dare seguito alle segnalazioni degli informatori entro 3 mesi (Art. 9 e Art. 11).

L’Art. 2 della Direttiva consente agli Stati Membri di estendere la protezione prevista dal diritto nazionale relativamente a settori o atti non contemplati.

L’art. 1, comma 51 della legge 6 novembre 2012, n. 190 ha disciplinato per la prima volta nella legislazione italiana la figura del whistleblower, con particolare riferimento al dipendente pubblico che segnala illeciti, al quale viene offerta una parziale forma di tutela.

Nell’introdurre un nuovo art. 54-bis al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, si è infatti stabilito che, esclusi i casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile italiano, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria italiana o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.

Inoltre, nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Si è tuttavia precisato che, qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato, con conseguente indebolimento della tutela dell’anonimato.

L’eventuale adozione di misure discriminatorie deve essere segnalata al Dipartimento della funzione pubblica per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le discriminazioni stesse sono state poste in essere.

Infine, si è stabilito che la denuncia è sottratta all’accesso previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, con riferimento al diritto di accesso agli atti.

La legge 179 del 2017 ha esteso l’ambito di applicazione anche al settore privato.

Ebbene, in tale contesto normativo si pone la delibera 1 luglio 2020 dell’Anac.

In primo luogo, il regolamento indica un ordine di priorità di gestione delle segnalazioni e comunicazioni ricevute, le quali saranno evase dall’ANAC secondo la gravità delle violazioni riferite e la reiterazione delle stesse. L’ordine di priorità è il seguente:

a)      comportamenti ritorsivi danno alla salute nonché reiterata adozione di comportamenti ritorsivi e adozione di più comportamenti ritorsivi, ovvero in caso di partecipazione di diversi soggetti all’adozione di comportamenti ritorsivi;

b)      assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni o adozione di procedure non conformi alle linee guida dell’Autorità;

c)      gravità e numero degli illeciti segnalati al responsabile, ampiezza dell’intervallo temporale della inerzia del responsabile e al suo comportamento complessivamente tenuto.

Il regolamento disciplina inoltre la gestione delle segnalazioni di condotte illecite, fissando un termine di 180 giorni affinché l’ANAC possa valutarle e decidere in merito all’archiviazione o alla trasmissione’ ad altro ufficio o all’autorità competente.

Affinché l’Autorità Nazionale Anticorruzione possa ottemperare alla prescritta opera di qualificazione, gestione ed evasione delle segnalazioni, quest’ultime dovranno riportare a pena di inammissibilità:

a) la denominazione e i recapiti del whistleblower nonché, se posseduto, l’indirizzo di posta elettronica certificata presso cui l’Autorità possa indirizzare eventuali comunicazioni;

b) i fatti oggetto di segnalazione e l’amministrazione in cui sono avvenuti;

c) l’amministrazione cui appartiene il whistleblower e la qualifica/mansione svolta;

d) una descrizione delle ragioni connesse all’attività lavorativa svolta che hanno consentito la conoscenza dei fatti segnalati”.

Quanto al procedimento sanzionatorio, il Regolamento distingue fasi:

A.    pre istruttoria;

B.     avvio del procedimento;

C.     istruttoria;

D.    audizione in fase istruttoria;

E.     fase decisoria.

A) Nella fase pre istruttoria, l’ufficio procede al preliminare esame al fine di valutare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità/procedibilità.

 La comunicazione deve indicare a pena di inammissibilità:

 a) la denominazione e i recapiti completi dell’interessato nonchè, se posseduto, l’indirizzo di posta elettronica certificata presso cui l’Autorita’ possa indirizzare eventuali comunicazioni;

 b) l’autore della presunta violazione;

 c) i fatti all’origine della comunicazione;

 d) i documenti a sostegno comunicazione.

La comunicazione è considerata inammissibile e/o improcedibile ed è archiviata dal dirigente per i seguenti motivi:

a) manifesta infondatezza per l’assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti;

b) manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dei poteri sanzionatori dell’Autorità;

c) finalità palesemente emulativa;

d) accertato contenuto generico della comunicazione o tale da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero comunicazione corredata da documentazione non appropriata o inconferente;

e) produzione di sola documentazione in assenza della comunicazione;

f) mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della comunicazione ai sensi del comma 2;

g) intervento dell’Autorità non più attuale.

Entro il termine di novanta giorni, l’Anac valuta gli elementi a disposizione e procede o all’archiviazione diretta oppure all’avvio del procedimento sanzionatorio.

B) Nella seconda fase, la contestazione dell’addebito è effettuata dal dirigente mediante comunicazione di avvio del procedimento.

Essa è inviata al soggetto responsabile, al whistleblower e, se diverso da quest’ultimo, al soggetto che ha effettuato la comunicazione.

C) Nella fase dell’istruttoria, i soggetti ai quali è stata inviata la contestazione dell’addebito, mediante comunicazione dell’avvio del procedimento hanno facoltà di:

 a) accedere ai documenti del procedimento, nel rispetto delle modalita’ e nei termini previsti dal regolamento di accesso agli atti;

 b) presentare, entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della contestazione dell’addebito, memorie scritte, documenti e deduzioni, che sono valutati dall’ufficio ove pertinenti all’oggetto del procedimento;

 c) formulare istanza di audizione innanzi all’ufficio entro trenta giorni dalla ricezione della contestazione dell’addebito.

Il responsabile del procedimento può richiedere ulteriori informazioni, chiarimenti, atti e documenti ai soggetti cui e’ stato comunicato l’avvio del procedimento nonche’ a coloro che possono fornire informazioni utili per l’istruttoria, anche avvalendosi dell’ufficio ispettivo dell’Autorita’, della Guardia di finanza, ovvero dell’Ispettorato per la funzione pubblica del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri.

D) Audizione. Il responsabile del procedimento, ove necessario, puo’ convocare in audizione innanzi l’ufficio, anche su richiesta, il soggetto responsabile, ovvero il whistleblower e, se diverso da quest’ultimo, il soggetto che ha effettuato la comunicazione nonche’ coloro che possono fornire informazioni utili per l’istruttoria.

E) Fase decisoria. Il dirigente, acquisiti tutti gli elementi di fatto e di diritto, sottopone la questione al Consiglio che può:

 a) richiedere un supplemento di istruttoria con specifica indicazione degli elementi da acquisire ovvero richiedere agli uffici competenti un approfondimento tecnico e/o giuridico;

 b) convocare in audizione le parti, nonche’ ogni altro soggetto, pubblico o privato, in grado di fornire elementi probatori ritenuti utili ai fini dell’adozione del provvedimento finale;

 c) adottare il provvedimento finale.

Il provvedimento finale adottato dal Consiglio può avere i seguenti contenuti:

 a) l’archiviazione, qualora sia stata riscontrata l’assenza dei presupposti di fatto o di diritto per la comminazione della sanzione amministrativa pecuniaria;

 b) la declaratoria di nullita’ delle misure ritorsive e l’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Riproduzione riservata

Avv. Gennaro Colangelo                                                        Dr.ssa Rosa Colucci

Si allega:

Delibera Anac 1.7.2020

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